Absentéisme scolaire et suspensions des allocs. Qu’en pense le Conseil de l’Europe[1] ?
par Philippe LECORNE membre du Bureau d’EUROCEF

En avril 2012, EUROCEF[2] , sur saisine du CNAEMO, déposait auprès du Comité Européen des Droits Sociaux (CEDS)[3]  une réclamation collective[4]  à l’encontre de la France pour violation de la Charte sociale européenne[5] . Cette réclamation portait sur les dispositions de suspension des allocations familiales pour les parents dont les enfants faisaient preuve d’absentéisme scolaire. Bien que la loi ait été heureusement abrogée[6] , il nous paraît intéressant de faire retour du rapport rédigé par le CDES à la suite de cette réclamation, celui-ci étant désormais public[7] .

LES MOTIFS DE LA RÉCLAMATION

La suspension des allocations familiales en cas d’absentéisme scolaire des enfants est une mesure qui avait été prévue par la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l’absentéisme scolaire (JORF n°0226 du 29 septembre 2010 page 17553 texte n° 1) et la loi N° 2011-267 du 14 mars 2011 portant sur le contrat de responsabilité parentale

Pour EUROCEF, la suspension des allocations familiales est utilisée comme sanction des comportements parentaux, ce qui revient à considérer ces allocations, non plus comme un droit, tel que garanti par l’article 16 de la Charte, mais comme une récompense réservée aux seuls parents qui ne rencontrent pas de difficultés éducatives. Plus encore, leur suspension, constitutive d’une sanction à l’encontre des parents, est néfaste à l’intérêt supérieur des enfants lesquels, en droit français, sont considérés comme bénéficiaires des prestations sociales.

Par ailleurs, la suspension des allocations familiales porte atteinte au principe de non-discrimination énoncé à l’article E de la charte[8]parce que cette sanction de l’absentéisme scolaire d’un enfant n’est applicable qu’aux seules familles percevant des allocations familiales, laissant ainsi dans « l’impunité » les familles n’ayant qu’un seul enfant à charge de moins de 20 ans ; en outre, la suspension de la part des allocations relative à l’enfant manifestant de l’absentéisme scolaire a pour effet de diminuer les revenus de la cellule familiale, ce qui pénalise donc les autres membres de la famille, parents et fratrie, quand bien même les membres de cette dernière ne sont aucunement responsables ni impliqués dans un comportement fautif. Sur ce registre de la discrimination, EUROCEF évoque aussi le risque d’inégalité de traitement des familles selon leur bagage intellectuel et leur aisance relationnelle (orale ou écrite).
Enfin, EUROCEF soutient que, dans un pays où 8 millions de personnes vivent sous le seuil de pauvreté, les allocations familiales constituent une part essentielle sinon absolue de leurs revenus. Dès lors, porter atteinte à ces revenus, même de manière temporaire, est de nature à pénaliser des personnes déjà fragilisées en mettant à mal le fragile équilibre économique qui est le leur ou en aggravant une situation économique parfois déjà gravement dégradée.

LA PROCÉDURE

La réclamation a été enregistrée par le CEDS le 4 avril 2012.

Le CEDS a ensuite invité le gouvernement français à déposer un mémoire avant le 31 juillet présentant ses observations tant sur la recevabilité de la réclamation que sur son bien-fondé, pour le cas où la dite réclamation serait déclarée recevable. Se dégage déjà là la double préoccupation du Comité : avant de se prononcer sur le fond, il convient de vérifier que, sur la forme, l’instance qui dépose la réclamation remplit les conditions requises pour ce faire.

Le mémoire du gouvernement français a été enregistré le 25 juillet 2012. Son contenu peut surprendre puisqu’il s’applique à justifier les dispositions mises en cause alors même que, moins de 3 mois auparavant, vient d’être élu un nouveau Président de la République qui s’est lui-même engagé, en cours de campagne à abroger cette loi sur la suspension des allocations familiales. Il apparaît d’une part que ce mémoire ne semble pas avoir été porté à la connaissance des élus, la réponse ayant été rédigé par un rédacteur de la sous-direction des Droits de l’Homme de la Direction des Affaires juridiques du Ministère des Affaires Etrangères, d’autre part qu’à la date de la rédaction de ce mémoire, il n’y a encore ni projet ni proposition de loi officiellement déposé pour traduire cet engagement du Chef de l’Etat. Ceci peut expliquer le caractère essentiellement juridique de la réponse du gouvernement français.

EUROCEF, invité à produire un mémoire en réplique à la suite de la réaction du gouvernement français transmettra ce nouveau document en date du 24 octobre 2012.

LE RAPPORT DU CEDS

Dans un document de 28 pages, le CEDS présente tout d’abord les conclusions de chacune des parties et analyse en détail le droit et la jurisprudence applicable en France sur l’objet de la réclamation. Il aborde ensuite le fond du dossier sous l’angle de la recevabilité de la réclamation et de son bien-fondé.

1Sur la recevabilité de la réclamation

Le CEDS se prononce sur la recevabilité de la démarche, celle-ci – reposant sur un certain nombre de conditions de forme et de fond – étant un préalable au traitement de la réclamation

Le Comité relève ainsi que la France a ratifié le protocole prévoyant la procédure de réclamation collective et qu’elle y est donc liée. Il constate que la réclamation a été déposée sous forme écrite et qu’elle est motivée.

Le Comité observe également qu’EUROCEF est une organisation internationale non gouvernementale dotée du statut participatif auprès du Conseil de l’Europe et qu’elle figure sur la liste des organisations internationales non gouvernementales habilitées à déposer des réclamations collectives.

En ce qui concerne la compétence particulière d’EUROCEF dans les domaines de la réclamation, ayant examiné les statuts d’EUROCEF qui précisent que cette dernière a pour but de développer l’aide sociale et éducative à l’enfant et à la famille dans leur milieu de vie, le Comité considère que l’organisation a soumis une réclamation entrant dans ses domaines de compétence et est ainsi particulièrement qualifiée pour le faire.

Pour toutes ces raisons, le Comité déclare cette réclamation recevable.

2Sur le bien-fondé de la réclamation

a. Violation alléguée de l’article 16 de la charte
EUROCEF considère que dès lors que la suspension des allocations familiales est utilisée comme sanction parentale des comportements des enfants, ces allocations ne sont plus considérées comme un droit tel que garanti par l’article 16[9] de la Charte sociale européenne.
Le gouvernement, quant à lui, soutient que le fait de subordonner le versement des prestations familiales à l’assiduité prend en compte l’intérêt supérieur de l’enfant [10] (sic), que ce dispositif revêt un caractère essentiellement incitatif et que la mesure de suspension ne peut être décidée que dans des circonstances très encadrées.
D’emblée, le CEDS rappelle l’importance du droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique dans le contexte du droit européen des droits de l’Homme en général et de la Charte sociale en particulier. Les Etats parties sont libres du choix des moyens permettant d’assurer cette protection, et le Comité considère que les allocations familiales faisant l’objet de la présente réclamation en constituent un des moyens tout en prenant note de l’existence d’autres prestations qui ne sont pas concernées par l’éventualité d’une suspension.
Selon l’article 17 de la charte, des mesures doivent être prises pour encourager la fréquentation scolaire et faire baisser le taux d’absentéisme. Là encore, les Etats jouissent d’une marge d’appréciation pour déterminer ces mesures.
Le Comité analyse la mesure litigieuse comme une restriction à l’exercice du droit prévu à l’article 16. S’il constate que cette mesure est prévue par la législation française, qu’elle poursuit un but légitime – celui de réduire l’absentéisme scolaire –, que les aspects procéduraux ne soulèvent pas de problèmes particuliers [11], le Comité se montre beaucoup plus critique sur la proportionnalité de la mesure et son bien-fondé. Rappelant que le phénomène de l’absentéisme scolaire est complexe et qu’il met en jeu un cadre de responsabilités partagées entre les parents les établissements scolaires et les autorités publiques, il constate que la dite mesure fait reposer la sanction de suspension avec éventuelle suppression des allocations familiales pour motif d’absentéisme scolaire uniquement sur une des parties ayant des obligations dans ce domaine, en l’occurrence les parents. La punition exclusive de cette partie revient à une méconnaissance par les autorités publiques des obligations positives qui pèsent sur elles dans le domaine de l’éducation.
De plus, le Comité considère que la suspension des allocations familiales pour raison d’absentéisme d’un enfant non seulement est susceptible de rendre plus vulnérable la situation économique et sociale de la famille concernée …mais aussi qu’il n’est pas établi qu’elle concoure à l’objectif de réinsérer l’enfant dans le cadre scolaire (qui est également un objectif fixé par la Charte dans son article 17).
Le CEDS relève par ailleurs, à la lumière des mémoires des parties, que cette question de la suspension ou de la suppression des allocations familiales a donné lieu à des fluctuations nombreuses dans le droit français depuis 1959, ce qui montre les doutes à propos de la portée pratique et de l’effectivité de cette mesure. S’appuyant sur les statistiques communiquées par les parties sur l’absentéisme scolaire et le nombre de familles ayant été affectées par la suspension de leurs allocations, le Comité en déduit que ces chiffres démontrent en tout état de cause, que la mesure n’a pas eu l’effet escompté. Enfin, pour un nombre significatif de familles touchées par le dispositif litigieux, les allocations familiales constituent un complément de revenus nécessaire pour leur permettre d’atteindre la suffisance économique, leur vulnérabilité sociale (liée à leurs difficultés à assumer leurs responsabilités parentales en matière de fréquentation scolaire) allant souvent de pair avec une précarité économique accentuée. Dès lors, la mesure controversée ne s’avère pas raisonnable à la lumière de l’article 16 de la Charte.
En conclusion, le Comité considère que la mesure contestée de suspension avec éventuelle suppression des allocations familiales fait peser exclusivement sur les parents toute la responsabilité d’assurer le but de réduire l’absentéisme scolaire et augmente la vulnérabilité économique et sociale des familles affectées. Par conséquent, la mesure en question n’est pas proportionnée à l’objectif poursuivi et elle constitue donc une restriction au droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique protégé par l’article 16 de la Charte qui n’entre pas dans les conditions admises par l’article G[12] de la Charte.
Par conséquent, le Comité dit qu’en raison de la loi N° 2010-1127 du 28 septembre 2010, visant à lutter contre l’absentéisme scolaire, il y avait violation de l’article 16 de la Charte.
Toutefois, le Comité rappelle qu’il statue selon la situation juridique en vigueur à la date de l’adoption de sa décision. [   ]
En l’espèce, il constate que les dispositions en cause ont été abrogées par la loi N° 2013-108 du 31 janvier 2013.
Par conséquent, le Comité dit qu’il n’y a pas violation de l’article 16 de la Charte du fait de l’abrogation de la mesure litigieuse par la loi du 31 janvier 2013.

b. Violation alléguée de l’article E de la Charte (non-discrimination)
Si le Comité considère que la mesure législative en question pourrait avoir un impact considérable sur certaines catégories plus défavorisées de la population en France, il estime néanmoins que l’organisation réclamante ne présente pas d’arguments suffisamment étayés à ce sujet et qu’il n’est donc pas nécessaire d’examiner cette question.

c.Violation de l’article 30 de la Charte (droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale)
Compte tenu du caractère supplémentaire des prestations versées aux familles éventuellement touchées par la mesure litigieuse de suspension, le Comité estime que la privation de ce complément de revenu, bien que contraire à l’article 16 de la Charte, ne peut pas être considérée comme constituant une violation de l’article 30 de la Charte pour manque de ressources suffisantes. Pour se prononcer dans ce sens, le Comité s’appuie sur des travaux antérieurs démontrant que dans ce domaine de la protection contre la pauvreté, l’approche globale et coordonnée mise en œuvre par le Gouvernement français formait un cadre analytique clair et fixait des priorités et des actions pertinentes.

CONCLUSION DU RAPPORT

Par ces motifs, le Comité :

  • A l’unanimité, déclare la réclamation recevable
  • Par 9 voix contre 2, conclut qu’il n’y a pas de violation de l’article 16 de la Charte du fait de l’abrogation de la loi
  •  A l’unanimité, conclut qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les allégations de non-respect de l’article E de la Charte lu en combinaison avec l’article 16 de la Charte
  •  A l’unanimité, conclut qu’il n’y a pas violation de l’article 30 de la Charte
  •  A l’unanimité, conclut qu’aucune question distincte ne se pose sous l’angle de l’article E de la Charte combiné avec l’article 30 de la Charte

QU’EN RETENIR ?

–       Sur la procédure elle-même

Il convient tout d’abord de saluer l’existence même de cette procédure de réclamation collective. Alors même que les citoyens ont de plus en plus un sentiment d’insatisfaction à l’égard de la démocratie représentative, cette expression de la démocratie participative contribue à donner une autre image de l’Europe que celle d’une technocratie inaccessible et éloignée de leurs préoccupations.

Notons par ailleurs le caractère éminemment démocratique de cette procédure, dans le respect de règles juridiques où les parties peuvent exprimer leur vision du problème posé par un jeu d’allers et retours entre la partie réclamante et l’Etat mis en cause. Participe de cet esprit démocratique, la composition même du Comité (11 experts indépendants issus de 11 pays différents) et la faculté offerte à chacun de ces experts de pouvoir rendre publique une expression spécifique ainsi que nous l’évoquerons ci-dessous.

Soulignons enfin le sérieux apporté à l’étude des arguments de chacune des parties et du contexte national dans lequel s’inscrit la disposition contestée, tout ceci mis en perspective avec la doctrine européenne illustrée par les conventions et chartes en vigueur.

–       Sur le dispositif même de suspension des allocations familiales

La position des « sages » ne souffre d’aucune ambigüité, puisqu’est affirmé qu’un tel dispositif constituait une violation de l’article 16 de la Charte sociale européenne.

On peut toutefois regretter que la conclusion du rapport ne soit pas aussi claire dans sa condamnation, puisque mentionnant simplement qu’il n’y a pas violation de l’article 16 de la charte, du fait de l’abrogation de la loi. On remarquera que cette conclusion n’est pas votée à l’unanimité, mais seulement par neuf juges sur les onze. A notre grande satisfaction, deux juges, l’un Grec, l’autre Italien, ont en effet estimé qu’il aurait fallu au contraire affirmer qu’il y avait violation de la charte jusqu’à l’abrogation de la dite loi. Et ils s’en expliquent chacun dans un texte intitulé Opinion dissidente, documents annexés au rapport rendu public. Parmi les arguments évoqués par les deux magistrats, on en retiendra notamment un, émanant du juge italien :  Statuer sur le bien-fondé en adoptant un dispositif affirmant « qu’il n’y a pas violation » de la Charte, une fois qu’on a apprécié explicitement, dans le sens contraire, que la réclamation présentée par la partie réclamante […]était parfaitement fondée, et que la situation faisant l’objet de la procédure était effectivement contraire à la Charte, n’est pas une façon appropriée […] ni de rendre justice à la partie réclamante et à la valeur préceptive de la Charte sociale, ni de renforcer la crédibilité de l’action du Comité Européen des Droits Sociaux en tant qu’organe de contrôle quasi-juridictionnel du respect des droits sociaux.

En conclusion, nous retiendrons que la démarche initiée par EUROCEF a été reconnue comme fondée, minutieusement étudiée sur le fond, et que la réponse qui lui a été apportée constitue un désaveu formel du dispositif de suspension des allocations familiales pour lutter contre l’absentéisme scolaire.

Gageons qu’une telle décision de l’institution européenne rendra, sinon impossible, du moins beaucoup plus difficile, toute tentative pour réinstaurer une telle mesure dans l’arsenal juridique français.

Enfin, et ce n’est pas là le moindre des intérêts de la démarche, preuve est ainsi fournie que les travailleurs sociaux peuvent prendre part et partie à la construction de l’Europe sociale et contester, par leur vigilance, les décisions ne leur semblant pas conformes aux droits des personnes qu’ils accompagnent. Quand ils souhaiteront saisir cette opportunité, qu’ils sachent qu’ils trouveront en EUROCEF un interprète tout à fait en mesure de porter leurs préoccupations.

 

[1] Cet article, paru dans le numéro de décembre 2013 de la revue Espace Social, est reproduit ici avec l’aimable autorisation du Carrefour National de l’Action Educative en Milieu Ouvert (CNAEMO), ONG française qui diffuse cette revue : www.cnaemo.com
[2] Comité européen d’action spécialisée pour l’enfant et la famille dans leur milieu de vie, OING dont le CNAEMO est membre fondateur, et qui bénéficie du statut participatif auprès du Conseil de l’Europe dans le cadre de la Conférence des OING. EUROCEF est par ailleurs habilité par le CEDS à déposer des réclamations collectives.
[3] Le Comité européen des droits sociaux est une institution du Conseil de l’Europe chargée de juger de la conformité des législations et des pratiques nationales des Etats membres à la Charte sociale européenne. Il est composé de 11 experts indépendants issus de 11 pays distincts membres du Conseil de l’Europe.
[4] La présentation détaillée de la procédure de réclamation collective a été développée dans le numéro d’Espace Social de mars 2013 dans l’article : L’Europe : un recours pour la défense des valeurs du travail social ?
[5] La Charte sociale européenne, en garantissant les droits de l’homme sur le plan social et économique, vient compléter la convention européenne des droits de l’homme qui les garantit sur le plan civil et politique. Signée en 1961 et révisée en 1996, elle s’impose à tous les pays qui l’ont ratifiée (dont la France). Elle établit un système de contrôle qui garantit le respect de ces droits par les Etats parties.
[6] Loi n° 2013-108 du 31 janvier 2013 tendant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l’absentéisme scolaire
[7] Ce rapport, daté du 19 mars 2013, a été transmis au Comité des ministres du Conseil de l’Europe et ne pouvait être rendu public qu’après l’adoption d’une résolution par ce Comité. Celle-ci a été adoptée le 10 juillet 2013. On pourra prendre connaissance de l’intégralité des pièces de ce dossier 82/2012, notamment du texte de la réclamation, du mémoire du gouvernement français, de la réplique d’EUROCEF et de l’intégralité du rapport du CEDS en suivant le lien: www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/complaints/complaints_fr.asp
[8] Le principe de non-discrimination énoncé à l’article E est un article fondamental en ce sens qu’il s’applique à l’ensemble des droits reconnus par la charte.
[9] Article 16 : Droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique :
En vue de réaliser les conditions de vie indispensables au plein épanouissement de la famille, cellule fondamentale de la société, les Parties s’engagent à promouvoir la protection économique, juridique et sociale de la vie de famille, notamment par le moyen de prestations sociales et familiales, de dispositions fiscales, d’encouragement à la construction de logements adaptés aux besoins des familles, d’aide aux jeunes foyers, ou de toutes autres mesures appropriées. »
[10]Le principe du respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, affirmé par la Convention internationale des droits de l’enfant est une notion primordiale en droit international. Il est donc souvent invoqué, son contour vague permettant d’alimenter maints plaidoyers pro domo…
[11] Encore que, du point de vue d’EUROCEF, on puisse s’interroger sur l’information et l’accès réel  des parents à leur droit à l’assistance ou la représentation par un tiers et aux voies de recours.
[12] L’article G admet que des droits reconnus par la Charte puissent faire l’objet de restrictions quand il s’agit de garantir le respect des droits et des libertés d’autrui ou pour protéger l’ordre public, la sécurité nationale, la santé publique ou les bonnes mœurs. 

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